ADHESIÓN DE BOLIVIA AL MERCOSUR:
OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS
En diciembre del año pasado, Bolivia solicitó, formalmente, su ingreso al MERCOSUR. Poco más de un año después del inicio del proceso de adhesión de Venezuela, el bloque sudamericano se enfrenta, una vez más, a los desafíos y a las perspectivas que envuelven la adhesión de un nuevo miembro. Este artículo examina algunas de las cuestiones jurídicas y económicas relacionadas al tema.
El proceso de incorporación de Bolivia al MERCOSUR sigue los procedimientos especificados en la Decisión 28/05 del Consejo de Mercado Común (CMC), que describe el trámite para la adhesión de nuevos miembros1. Según esta normativa, el país que quiera ingresar al bloque sudamericano deberá hacer el pedido al CMC, a través de la Presidencia Pro Tempore en ejercicio. El CMC, entonces, podrá determinar la creación de un grupo ad hoc para analizar las condiciones en las cuales ocurrirá el ingreso del nuevo miembro. Este grupo dispondrá de un plazo de 180 días – contados a partir de la primera reunión y prorrogables por igual periodo para concluir sus trabajos. Finalmente, los antiguos miembros del bloque y el miembro que solicitó la adhesión suscribirán el protocolo de adhesión.
El 21 de diciembre del año pasado, el Presidente boliviano, Evo Morales, envió una carta al CMC, a través de la Presidencia Pro Témpore brasileña, en la cual, solicita, formalmente, el ingreso de Bolivia al bloque sudamericano. El día 18 de enero de 2007, durante la 32ª Reunión Ordinaria del CMC, fue aprobada la creación de un grupo ad hoc para la Incorporación de la República de Bolivia como Estado Parte del MERCOSUR.
Posteriormente, entre los días 26 y 27 de marzo, se llevó a cabo la primera reunión del referido grupo – quien debería concluir sus trabajos hacia fi nales de septiembre. Solamente después de eso la adhesión será formalizada, mediante la firma de un protocolo. En esa primera reunión, la delegación boliviana expuso sobre la situación actual de su intercambio comercial y sobre sus expectativas en relación a la adhesión al MERCOSUR. El bloque, por su parte, presentó los requisitos para la adhesión al bloque, establecidos de acuerdo con la ya mencionada Decisión 28/05 del CMC. La próxima reunión del grupo ad hoc se llevará a cabo entre los días 22 y 23 de mayo, en Asunción, Paraguay.
Mantenimiento de Bolivia en la CAN: una tarea compleja
En la carta dirigida a la Presidencia ProTempore brasileña, Evo Morales manifi esta la intención de Bolivia de permanecer como País Miembro de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Dicho requerimiento, de formar parte de los dos bloques, suscita algunos cuestionamientos. En primer lugar, habría que preguntarse si es posible conciliar los regímenes jurídicos de la CAN y del MERCOSUR; en un segundo lugar, habría que analizar si la posibilidad arriba referida es compatible con la normativa de la Organización Mundial del Comercio.
En cuanto a la primera cuestión, hay que resaltar que el Tratado de Asunción (TA) acuerdo constitutivo del MERCOSUR no establece restricción alguna respecto de la participación de países que pertenecen a otros bloques económicos. De hecho, su artículo 20 sólo exige el plazo de 5 años, contados a partir de la entrada en vigencia del TA, para que el pedido de nuevas adhesiones sea analizado por los órganos del MERCOSUR. El Protocolo de Cartagena (PC) acuerdo constitutivo de la CAN – tampoco establece una prohibición respecto de la participación de sus miembros en otros esquemas de integración regional.
En caso de que Bolivia se convierta en miembro de los dos bloques al mismo tiempo deberá armonizar su política económica con aquellas practicadas en el MERCOSUR y en la CAN, y coordinar las posiciones que adopta en los foros políticos y económicos internacionales con aquellos defendidos en el interior de ambos bloques. Además, estará obligada a adoptar la Tarifa Externa Común (TEC) de ambos bloques, conforme con el artículo 2º del TA y 3 (y) del PC. Esta última tarea podrá ser espinosa, en la medida en que – como se verá adelante – la tarifa, practicada actualmente por Bolivia para algunos de los principales productos que importa difiere de la TEC del MERCOSUR.
En cuanto a la segunda cuestión, al analizar la compatibilidad de la presencia simultánea en los dos bloques económicos con la normativa de la OMC, se debe tener en consideración lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT 1994. En este sentido, se destaca que tanto la CAN como el MERCOSUR pueden ser encuadrados en el concepto de Unión Aduanera que figura en el párrafo 8 (a) del referido artículo. Finalmente, según los artículos 1 del TA y 3 (d) y (y) del PC, ambos bloques establecieron una TEC y eliminaron, progresivamente, las barreras comerciales existentes entre sus partes; razón por cual, pueden ser considerados uniones aduaneras.
Si Bolivia llega a formar parte de la CAN y del MERCOSUR al mismo tiempo, será difícil que logre mantener los mismos aranceles y las mismas reglamentaciones comerciales que los otros países miembros de los dos bloques, debido a que la CAN y el MERCOSUR poseen regímenes jurídicos diferentes esa materia.
Aspectos económicos
Es preciso destacar que Bolivia fue, conjuntamente con Chile, el primer país en celebrar un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con el MERCOSUR. Con efecto, en diciembre de 1996, fue firmado el ACE 36 entre Bolivia y el MERCOSUR, que además de atribuir a Bolivia el estatus de Estado Asociado al MERCOSUR, estableció un cronograma de liberalización comercial que finalizó en enero de 2006. Los productos incluidos en los anexos 5 y 6 del acuerdo fueron excluidos de ese plazo; pero, actualmente, gozan, del 30% y un 10% de preferencias arancelarias, respectivamente; y deben completar el proceso de desgravación arancelaria en 2011 (anexo 5) y 2014 (anexo 6).
En virtud de tal acuerdo, buena parte de las exportaciones bolivianas se encuentran exentas de tarifas. En este sentido, se recuerda que los 5 principales ítems de la pauta de exportación de ese país (gas atural, zinc, petróleo, residuos de aceite de soja y plata que responden por un 68,9% de sus exportaciones) ya poseen un 100% de preferencia arancelaria en los territorios de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En cuanto a las importaciones, la tabla 1 retrata las diferencias entre los aranceles aplicados actualmente por Bolivia y aquellos que debería aplicar, si este país se adhiriera al MERCOSUR, con la consiguiente adopción de su TEC.
Conforme los datos presentados, la adhesión de Bolivia al MERCOSUR incrementaría el régimen de protección, practicado por ese país, en al menos 3 de los principales productos que importa. Más allá de eso, aunque la adhesión no beneficie, directamente, a las principales exportaciones bolivianas en términos de tarifa aplicada, permitiría la consolidación del papel que el MERCOSUR desempeña en el comercio exterior de Bolivia (más relevante que el papel desempeñado por la CAN).
En efecto, en 2006, las exportaciones bolivianas hacia el MERCOSUR sumaron US$ 1300 millones, mientras que las ventas hacia la CAN llegaron, en el mismo año, a US$ 411 millones. En términos relativos, esas cantidades correspondieron, respectivamente, al 31% y al 9,8% del total exportado por Bolivia en 2006 (US$ 4,19 miles de millones).
Las importaciones bolivianas provenientes de los países Miembro del MERCOSUR sumaron, en 2006, US$ 672 millones, mientras que en el mismo periodo, las importaciones procedentes de la CAN llegaron a US$ 262 millones. En términos relativos, esto representó un 24% y un 9,35%, respectivamente, del total importado por Bolivia. El gráfico 1 ilustra la evolución y la participación de la CAN y del MERCOSUR para el comercio externo boliviano.
Estos datos evidencian no sólo la mayor relación del MERCOSUR en comparación a la CAN, sino también el cambio de foco de las exportaciones bolivianas luego de la creación del bloque sudamericano. Finalmente, entre 1996 y 2006, al mismo tiempo en que la importancia relativa de las exportaciones bolivianas para el MERCOSUR prácticamente se duplicó (del 17% para un 31%), las exportaciones destinadas a la CAN se cayeron, en términos relativos, casi tres veces (del 24% para un 9,8%).
El fenómeno es reforzado, aún, por el hecho de que dos de los mayores socios comerciales de este país son miembros del MERCOSUR. En efecto, según datos de la OMC de abril de 2007, Brasil y Argentina representan, conjuntamente, más del 45% de las exportaciones bolivianas (un 36,3% y un 9,5%, respectivamente). Lo mismo ocurre en relación a las importaciones. Brasil y Argentina representan más del 38% de las importaciones de Bolivia (un 21,9% y un 16,7%, respectivamente).
Esta concentración de las exportaciones bolivianas se debe, sobre todo, al petróleo y al gas natural. Según datos de la Asociación Latino-Americana de Integración (ALADI), estos dos productos representaron, en 2006, un 93,6% de las exportaciones bolivianas hacia Brasil y un 80,5% del total exportado a la Argentina.
Para Bolivia, la adhesión al MERCOSUR representaría, así, un intento por consolidar e intensificar las relaciones con sus principales socios comerciales. Ésta también podría ser una buena oportunidad para la expansión del comercio exterior del MERCOSUR. Sin embrago, es necesario analizar otras cuestiones que extrapolan el ámbito económico envuelto en este proceso.
Tratamiento especial y diferenciado y política de nacionalizaciones
Al solicitar su ingreso en el MERCOSUR, Bolivia pidió también que le fuera conferido tratamiento especial y diferenciado en relación a los otros miembros del bloque. Este tipo de tratamiento ya le era dispensado por la CAN, conforme lo previsto expresamente en el artículo 3(j) del PC.
En lo que se refiere al MERCOSUR, el bloque ya le otorgaba un tratamiento diferenciado a los llamados “socios menores” del bloque (Uruguay y Paraguay), conforme lo establecido en el artículo 6º del TA. Asimismo, desde 2005, se implementaron diversas iniciativas para intentar reducir las asimetrías dentro del bloque y de otorgarle un carácter más social. En estesentido, fueron creados el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) (Decisión del Consejo de Mercado Común – CMC – n.º 45/04), el Instituto Social del MERCOSUR (Decisión CMC n.º 19/06), el Instituto para Capacitación de Operarios de las Administraciones Públicas (Decisión CMC n.º 08/06) y el Observatorio Democrático del MERCOSUR (Decisión CMC n.º 24/06).
Tales iniciativas fueron ideadas para calmar la insatisfacción manifestada por Paraguay y Uruguay en cuanto al tratamiento que recibían de los “socios mayores” (Brasil y Argentina) y, así, neutralizar la amenaza de acuerdos de libre comercio, bilateralmente, negociados con Estados Unidos de América. Con el ingreso de Bolivia al MERCOSUR, un país más disfrutaría de los beneficios concedidos en virtud del tratamiento especial y diferenciado.
Así las cosas, sería apropiado esclarecer dos cuestiones: la primera es saber si – y cómo - el MERCOSUR hará frente a las demandas resultantes de la concesión del tratamiento especial a Bolivia; la segunda es verificar en qué medida la adhesión de otro “socio menor” al bloque, aumentará la insatisfacción de Paraguay y de Uruguay, contribuyendo así, a una mayor divergencia en el ambiente intra-regional.
Este posible clima de divergencia podría verse agravado por la oposición de ciertos sectores – en especial el sector privado brasileño - a la política de nacionalización de los hidrocarburos, emprendida por el presidente
boliviano.
En una nota oficial divulgada en enero del año pasado, con motivo de la elección de Evo Morales, la Federación de las Industrias de Sao Paulo (FIESP) había afirmado estar de acuerdo con la adhesión de Bolivia al MERCOSUR y consideró la incorporación como una oportunidad para reforzar las instituciones del bloque sudamericano. No obstante la FIESP había manifestado su preocupación frente a dos puntos específicos: la política de nacionalización de los hidrocarburos propuesta por el entonces candidato Evo Morales; y la posición transigente (en la opinión de la entidad) del gobierno brasileño en relación a la cuestión.
Conclusión
Frente a este escenario, antes de que el proceso de incorporaci ón sea finalizado, cualquier intento por trazar una perspectiva – positiva o negativa – sobre la adhesión de Bolivia al MERCOSUR no incluirá todas las variables posibles del proceso. A pesar de esto, se podría afirmar que el ingreso del país andino al bloque sudamericano presentará tanto desafíos como oportunidades – ya sea para los actores envueltos, y para los estudiosos del fenómeno de la integración regional.
Publicado en Puentes, Mayo del 2007. |
